Linee di sviluppo per la Difesa Civile Non
Armata e Nonviolenta
(II parte – Analisi del contesto e delle esigenze)
Struttura dei modelli di difesa
Per rispondere all'esigenza di difesa del Paese da minacce umane volontarie ci possono essere vari modelli di difesa di cui è utile fare un elenco, anche molto schematico, per facilitarne la comprensione.Sia per la difesa da minacce naturali che da minacce umane involontarie possono essere adottati dei modelli differenti tra loro, ma è soprattutto nella scelta del modello di difesa da minacce umane volontarie che le differenze diventano determinanti ed alternative.
I modelli di difesa da minacce umane volontarie
Normalmente i modelli organizzativi delle forze armate moderne prendono il nome di "modelli di difesa".
Pur essendo annoverati tra i modelli di difesa, ve ne sono alcuni che prevedono un'azione di attacco che precede l'attuazione della minaccia altrui. Sono quindi dei modelli di attacco, che al massimo possono essere definiti di "difesa" (tra virgolette). Nell’elenco saranno considerati anche tali modelli.
Più in generale verranno elencati modelli organizzativi collettivi che riguardano la risposta a minacce umane volontarie alla collettività e, in particolare, a minacce esterne.
- "Difesa" nucleare: le potenze nucleari ufficiali e gli altri paesi forniti di armi nucleari hanno difese di questo tipo. Almeno ufficialmente non è il caso dell'Italia, anche se, ospitando armi nucleari altrui, potrebbe rientrare ugualmente in questo modello[1].
- "Difesa" di attacco militare: è quella adottata dall'Italia, che è dotata di armi tipicamente d'attacco[2].
- Difesa militare: nei paesi che la adottano sia la struttura interna dell'organizzazione, sia l'armamento adottato hanno una impostazione di tipo difensivo, non sono tese a portare il colpo all'esterno ma a contrastare un attacco proveniente dall'esterno[3].
- Difesa civile armata: sono forme organizzative in cui è ridotta la componente gerarchica, come le formazioni guerrigliere o forme maggiormente organizzate e strutturate[4] in cui formazioni armate disseminate sul territorio hanno una notevole autonomia di intervento, anche quando vengono integrate col precedente modello di difesa[5]. In questo contesto può anche rientrare il terrorismo internazionale che potrebbe essere assimilato ad uno strumento non militare di attacco armato anche se spesso viene integrato nelle strategie di attacco militari ad opera dei servizi segreti.
- Difesa civile non armata e nonviolenta: si può distinguere tra quella realmente nonviolenta e quella semplicemente non armata. La modalità di attuazione è la medesima per entrambe, ciò che cambia è l'impostazione etica di chi vi partecipa. Non vi saranno quindi differenze notevoli riguardo alle scelte ma, piuttosto, riguardo alle motivazioni da cui queste scaturiscono. Per questo motivo verranno considerate in un'unica categoria.
Integrazione di modelli di difesa
Alcuni dei modelli prima elencati possono integrarsi. Oltre all'integrazione di tipologie di difesa armata diverse, si può prevedere un modello che integri la difesa armata con la difesa non armata. Ciò può creare notevoli problemi, derivanti da contraddizioni di approccio, che possono inficiare alcuni meccanismi sia della difesa armata che di quella non armata. La DCNAN, non usando violenza, evita di dare a chi minaccia la giustificazione per fare violenza a chi si difende ma se è affiancata, o peggio ancora, integrata come un tutto unico con una difesa armata, le conseguenze della azioni della difesa armata ricadranno come violenze su chi attua la difesa non armata. Analogamente una difesa armata, per avere una maggiore efficacia deve ridurre al minimo gli "effetti collaterali" sulla propria popolazione; ma ciò viene reso più difficile da una popolazione che, invece di lasciare campo libero all'esercito, cerca di occupare il territorio secondo le tecniche dell'azione nonviolenta.
Caratteristiche dei modelli di difesa
Il modo in cui una popolazione può difendersi è estremamente vario ed ha motivazioni di tipo sociale, politico, culturale ed economico differenti. Con una schematizzazione molto sintetica, si possono catalogare le seguenti caratteristiche dei diversi modelli di difesa.
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DMN |
DMA |
DMD |
DCA |
DCNAN |
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Minaccia l'esistenza globale |
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Aumenta l'insicurezza minacciando |
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Non è democratica |
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È destabilizzante, distrugge ed uccide |
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Non basta a difendere da attacco nucleare |
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Non evita la sconfitta |
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Ha valore deterrente |
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Riduce il danno economico e umano |
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Ha valore stabilizzante interno |
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DMN = difesa militare nucleare DMA = difesa militare d’attacco DMD = difesa militare difensiva DCA = difesa civile armata DCNAN = difesa civile non armata e nonviolenta |
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Tabella 1: schema delle caratteristiche positive e negative dei diversi modelli di difesa
Affermare di volere utilizzare armamento nucleare per difesa è una contraddizione perché sono una minaccia all'esistenza globale. Se si usassero gli armamenti nucleari per respingere una attacco verrebbe minacciata l'esistenza di coloro che stanno attaccando ma anche di chiunque altro, che sia egli estraneo al conflitto o perfino tra coloro che si vorrebbe difendere. Anche se l'evoluzione tecnologica e strategica consente un uso "tattico", per ridurre le conseguenze negative sugli stessi utilizzatori, di armi a base nucleare, siano essi gli "zaini atomici" o anche solo i proiettili ad uranio impoverito, i loro effetti immediati e distruttivi limitati nello spazio vengono prolungati nel tempo da ricadute radioattive che rendono devastanti le conseguenze a lungo termine del loro uso. Gli armamenti nucleari possono quindi essere considerati di difesa solo perché hanno una funzione deterrente, inibendo l'attacco per paura di una ritorsione atomica. Per il resto gli armamenti nucleari, soprattutto quelli tattici, hanno solo un senso in un'ottica di attacco, usati per primi per poter distruggere sul loro terreno le proprie vittime.
La difesa militare d'attacco non nucleare evita la minaccia all'esistenza globale, anche se, portata all'estremo, potrebbe anche avere effetti analoghi ad un attacco nucleare[6]. In ogni caso rimane il fatto che minaccia l'avversario, di conseguenza ne aumenta l'insicurezza e quindi quella di tutto lo scenario. L'eccesso di paura e di insicurezza può anche portare a scatenare l'attacco da parte di chi si sente insicuro.
La difesa militare difensiva, anche se evita la minaccia, conserva la caratteristica di non essere sufficientemente democratica, essendo strettamente gerarchica e centralizzata, riservando il potere di difesa a pochi.
Rispetto al precedente, il modello di difesa civile armata ha il vantaggio di poter essere democratica ma in ogni caso è destabilizzante. Infatti prevede l'esistenza di strutture di potere armate che costituiscono centri di potere molto forti che possono destabilizzare il paese dall'interno. Una ulteriore motivo di destabilizzazione deriva dal fatto che richiede una diffusione capillare di armi che possono essere usate in situazioni di instabilità interna per scatenare la guerra civile, come è avvenuto in ex Jugoslavia[7]. Inoltre, come tute le altre difese armate, distrugge ed uccide, quindi conserva tutti i problemi riguardo al fatto che non difende le ricchezze, la vita e il benessere. In questo modello possono rientrare le forme di terrorismo più o meno controllato ed integrato in strutture militari al fine di destabilizzare chi attacca, sia sul territorio attaccato che nei suoi territori. Per di più la minaccia terroristica induce una risposta simmetrica in chi viene attaccato creando strutture a loro volta sempre più destabilizzanti come i servizi segreti nascosti e le relative unità di azione.
Caratteristiche della DCNAN
Di tutti questi modelli di difesa la DCNAN conserva alcuni aspetti problematici: come tutti gli altri modelli di difesa non riesce a difendere direttamente da un attacco nucleare e non evita il rischio di una la sconfitta pur riducendone sensibilmente i danni. Soprattutto la difesa nucleare, ma in generale tutti i modelli, compresa la DCNAN, basano molto della loro forza sul loro potere deterrente (dal latino deterrere = "distogliere incutendo timore"), cioè la capacità di evitare che l'avversario attacchi perché non gli conviene o perché impaurito dalle conseguenze. Per i modelli armati la deterrenza deriva dalla paura dei danni che la vittima dell'attacco può infergere a chi lo attacca. Per la DCNAN tale deterrenza deriva dalla impossibilità di sfruttare i vantaggi della vittoria conseguita, a causa della non collaborazione da parte dell'attaccato. Tale deterrenza riduce la propria forza soprattutto se ciò che interessa al vincitore non è tanto il soggiogamento delle popolazioni attaccate ma è di impossessarsi di beni territoriali, materie prime o spazi, non richiedendo, a prima vista, la collaborazione delle popolazioni. Anche in questo caso, però, la non collaborazione organizzata rende difficile e molto oneroso lo sfruttamento delle conquiste. Se, per esempio, in Iraq le forze di occupazione non potessero contare sul personale irakeno per lo sfruttamento dei giacimenti petroliferi, ma fossero costrette ad usare personale proveniente dai propri paesi, l'interesse all'occupazione si ridurrebbe drasticamente diventando troppo onerosa, o perfino improponibile.
Oltre a questi vantaggi, però, la DCNAN, ne ha altri. Ha un forte valore inibente: al momento in cui la minaccia si concretizza, nel caso la deterrenza fallisse, o comunque quando si attiva per superare una situazione conflittuale, i metodi nonviolenti tendono a inibire lo scontro riducendone il livello distruttivo, mentre gli altri modelli fanno scatenare all'estremo livello lo scontro. Ciò ha come effetto conseguente che la DCNAN riduce il dolore e la distruzione una volta che il conflitto esplode e che la minaccia si attua. Questo però non significa che l'opposizione svanirebbe lasciando al vincitore campo libero ma che la resistenza, pur rendendo impossibile la permanenza agli attaccanti, non ha come conseguenza i danni al territorio e alla popolazione tipica delle resistenze armate.
Un altro fattore positivo è che la DCNAN ha un valore stabilizzante interno, nel senso che una volta che viene adottata come modello di difesa, la sua predisposizione ed attuazione, richiedendo un alto livello di compartecipazione e coinvolgimento, porta la società ad essere in uno stato sempre più stabilizzato, perché le forze interne tendono alla coesione invece che alla disgregazione. La DCNAN potrebbe, però, trovare in tutte le forze che possono approfittare dei fattori di instabilità derivati dagli altri modelli di difesa a proprio vantaggio[8] degli strenui avversari che ostacolano la sua completa attuazione.
Può essere utile tenere anche in considerazione il caso di Stati che non hanno delle proprie forze armate. Ciò non significa che non abbiano un modello di difesa, anche se il loro modello di difesa a volte si basa su forze armate di altri Paesi[9].
Riconversione di modelli di difesa
Dato che un modello di difesa, perché possa concretamente realizzarsi, non può prescindere dalla realtà in cui va ad inserirsi, diventa importante riconoscere le strutture che si prendono carico dei diversi aspetti della difesa prima dell'introduzione del nuovo modello di difesa.
I modelli di difesa, infatti, risultano sempre una evoluzione, anche se a volte si è configurata come rivoluzione, dei modelli di difesa presedenti. Ciò è avvenuto anche in passato con una continua trasformazione dei modelli ed un conseguente adattamento delle strutture esistenti [10].
Anche nel caso del modello di DCNAN si tratterebbe di concepire ed attuare un nuovo modello che sviluppi e integri strutture di altri modelli ed alcune strutture nuove tramite una sovrastruttura basata su criteri originali. Riutilizzare ciò che è attualmente esistente consentirebbe di doversi preoccupare di "riconvertire" solo le strutture che non troverebbero posto nella DCNAN, siano essi servizi o processi produttivi con i relativi posti di lavoro[11]. Le strutture esistenti sarebbero risorse a cui attingere, da integrare tra loro e con altre parti, per svolgere i compiti che si intende affidare al modello di difesa. La necessità di concepire e realizzare nuove strutture sarà limitata a ciò che non esiste ancora ma richiederà risorse in quantità abbastanza limitata, facilmente recuperabili dalla dismissione e nella riconversione delle strutture non più utilizzate.
Per altro è da tenere in conto che in questa fase storica anche l'Europa sta definendo un proprio modello di difesa che presumibilmente formerà la struttura della difesa europea per i secoli a venire. Ovviamente ciò che è più probabile è che il modello adottato ricalchi il modello militare della gran parte degli stati membri ma proprio per il fatto che il modello in via di consolidamento sarà basato sull'integrazione delle risorse attualmente presenti nei diversi stati, potrebbe essere un importante contributo da parte dell'Italia quello di proporre tra i possibili un modello di DCNAN anche per la difesa europea.
Gli enti della Difesa in Italia
Esaminiamo brevemente alcuni degli enti che attualmente si prendono carico di aspetti della difesa della collettività. Molti altri enti potrebbero essere elencati in maggiore dettaglio, ma l’elenco ha soprattutto lo scopo di evidenziarne i più significativi e di presentare diverse tipologie di modelli adottati in contesti diversi.
Ministero della Difesa (Esercito, Marina e Aviazione)
Attualmente è un ente centrale nel compito di difesa. Si interessa prevalentemente della difesa, tramite una struttura militare di attacco composta da pochi elementi professionali, dalle minacce volontarie esterne portate al territorio e all'economia nazionali. Negli ultimi anni però la modifica del modello di difesa ha portato all'impiego delle diverse Armi anche in operazioni fuori dai confini nazionali, generalmente in contesti multilaterali. Tali interventi hanno avuto come giustificazione sempre una ingerenza umanitaria, anche se in diversi casi hanno evidenziato altre motivazioni, testimoniate sia dall'adesione a patti fuori da specifici organismi sovranazionali sia dal tipo di azione intrapresa sul posto[12].
L'intenzione di cambiare il nome del Ministero in "Ministero per la Pace"[13] dimostra per altro che è sempre più evidente la necessità di cambiare le cose per superare una crescente caduta di consenso e di giustificazione all'esistenza di una Difesa Armata. Fa eccezione il Corpo dei Carabinieri che ha, oltre ai compiti di polizia militare, anche diversi compiti analoghi a quelli svolti dalle altre forze di Polizia.
In alcune situazioni il Ministero della Difesa collabora nell'emergenza alla difesa da minacce naturali o involontarie, entrando in rete con altri enti di Protezione Civile. Questo è avvenuto in passato soprattutto impiegando le truppe di leva che trovano una giustificazione in tale tipo di interventi, molto meno con la professionalizzazione del servizio militare.
Affiancati ai corpi militari sono presenti i Servizi di Sicurezza che, in un contesto di conflitti sempre più destrutturati e frammentati, assumono un ruolo sempre più forte. La loro tipologia si avvicina più a quella della difesa civile armata integrata in quella militare che a quella militare vera e propria. La funzione deterrente delle forze armate, infatti, può esplicarsi solo ricorrendo ad una visibilità notevole[14], totalmente antitetica a quella dei servizi segreti. Se le forze militari regolari utilizzano centri operativi stabili come le caserme, i servizi segreti hanno ovviamente una struttura molto meno visibile e più leggera. Contrariamente alla difesa civile armata, però, a tale tipologia di difesa partecipa solo un ristretto numero diprofessionisti che, come la storia italiana ci narra, non si prendono molto cura della dialettica democratica, ricorrendo a metodi che mal si conciliano con essa. Tendenzialmente dovrebbero operare preventivamente proprio per evitare l'attuazione della minaccia, ma sempre più spesso, soprattutto in operazioni all'estero, vengono impiegati durante i conflitti per svolgere il "lavoro sporco", le azioni che le forze armate regolari non possono svolgere per motivi diplomatici o semplicemente etici.
Il modello di difesa nazionale non può ovviamente prescindere dal contesto internazionale di collaborazioni e alleanze. Come si può vedere dall'elenco delle missioni in cui sono impegnate le forze armate italiane[15], al momento attuale è necessario considerare almeno altri tre organismi internazionali all'interno dei quali l'Italia si muove in situazioni di conflitto: l'Unione Europea, la NATO e l'ONU. Anche se si tratta di contesti internazionali, il Ministero della Difesa gestisce direttamente buona parte di tali relazioni, soprattutto con la NATO e in buona parte con l'Unione Europea, esautorando il livello diplomatico proprio del Ministero degli Affari Esteri.
E' evidente che un modello di difesa adottato dagli organismi a cui si collabora deve essere compatibile con quello adottato nella difesa nazionale. In altri termini si dovrebbe collaborare colo con gli organismi che non entrano in conflitto con i principi del modello nazionale. Ciò significa che la scelta di un modello di difesa potrebbe implicare una revisione delle collaborazioni internazionali sul tema della difesa (e spesso, come conseguenza a cascata, anche su altri temi). Questo principio, però, spesso viene ribaltato, adeguando il modello di difesa nazionale alle esigenze e ai cambiamenti degli organismi in cui si è coinvolti. Scegliere un modello di difesa per adeguarsi, anche solo per inerzia, a quelli adottati nei contesti internazionali a cui si collabora implica una rinuncia alla propria sovranità che può abbondantemente superare la doverosa limitazione necessaria ad una proficua collaborazione [16].
Ministeri dell'Interno, Economia, Difesa (Carabinieri), Grazia e Giustizia
La difesa della popolazione, e più in generale del territorio nelle sue strutture economiche e produttive, da minacce interne spesso non viene annoverata tra le funzioni di difesa ma di sicurezza, limitando il termine difesa alla risposta alle minacce esterne. Nell'ottica vista finora di una integrazione delle funzioni di difesa, però, tale distinzione si evidenzia come infondata. La difesa da minacce interne è assegnata attualmente a diversi ministeri tramite le diverse forze di polizia. In Italia, a livello nazionale, le forze impegnate in questi compiti sono legate ai tre Ministeri dell'Interno (Polizia), dell'Economia (Guardia di Finanza) e della Difesa (Carabinieri)[17]. Questi organismi hanno ugualmente una struttura militare gerarchicamente ordinata (anche se la Polizia è stata demilitarizzata per quanto riguarda non tanto la struttura ma l'ordinamento giuridico).
Legato al Ministero degli Interni c'è poi il Corpo dei Vigili del Fuoco, che per ora non è ancora completamente assimilabile al Dipartimento di Protezione Civile, anche se ne è struttura portante. Per altro, al momento attuale è in corso la militarizzazione del corpo dei Vigili del Fuoco, in maniera da integrarlo strutturalmente in un modello di difesa gerarchico, soprattutto per l'impiego in caso di attacchi terroristici.
I corpi prima citati vengono attivati soprattutto in fase di emergenza, quando la minaccia si compie, anche se le forze di polizia possono avere un notevole ruolo nella prevenzione delle minacce.
Non si può trascurare che anche i sistemi giudiziario e penitenziario rientrano nella struttura difensiva da minacce interne, anche se con notevoli differenze, soprattutto per quanto riguarda la non subordinazione o integrazione con le altre strutture di difesa, come effetto della separazione costituzionale dei poteri. Sembra più opportuno collocare il sistema giudiziario e penitenziario come sovrastruttura o come struttura parallela rispetto alle altre strutture di difesa, anche per il fatto che svolge il suo ruolo soprattutto nella fase di recupero successiva all'emergenza.
Le forze di polizia e il sistema giudiziario sarebbero anche incaricate della difesa dalla degenerazione e corruzione del sistema, pur non potendo valicare i limiti stabiliti dalla separazione dal potere politico.
Analogamente ai Servizi di Sicurezza militari, anche quelli civili, dipendenti dal Ministero dell'Interno, sono assimilabili al modello di difesa civile armato e condividono la caratteristica di essere strettamente professionali e intrinsecamente non democratici. Quest'ultimo è uno dei maggiori problemi legato all'utilizzo di un tale tipo di difesa: il suo operato è difficilmente controllabile, e spesso non è evidente che i vantaggi per una democrazia derivanti dall'utilizzo di servizi segreti siano maggiori dei rischi portati. Come i servizi segreti militari, il loro compito principale dovrebbe svolgersi in fase preventiva, ma hanno spesso un ruolo importante in fase di emergenza della minaccia per cercare di bloccarla[18], sempre che non siano loro stessi la causa della minaccia.
Ministero della Salute
Difficilmente il Sistema Sanitario Nazionale è percepito come sistema di difesa, probabilmente per il fatto di non essere strutturato in maniera totalmente gerarchica ma, in diversi casi, decentrata e almeno parzialmente partecipata[19]. Eppure è evidentemente una struttura di difesa delle persone da minacce naturali[20] o da minacce umane sia involontarie che volontarie[21]. Se per le minacce umane tale difesa è legata soprattutto al dopo emergenza, per le malattie il sistema si interessa, o si dovrebbe interessare, non solo alla fase di emergenza ma anche a quelle della prevenzione e del recupero.
La struttura impiega professionisti e centri operativi stabili[22]. In fase di emergenza, però, vengono attivate le capacità di autodifesa delle persone e sicuramente non è da trascurare la difesa culturale costituita dall'educazione sanitaria scolastica che, nel rispetto di tradizioni e usanze, previene il diffondersi di malattie.
La struttura sanitaria ha una forma decentrata principalmente su base regionale, integrando realtà molto diverse impostate su base regionale e sub-regionale. Partecipano alla struttura sia realtà a scopo di lucro[23] che realtà di volontariato[24] in una relazione a rete in cui la struttura sanitaria fa anche da coordinamento e provvede all'integrazione.
Già nei modelli di difesa militare attuali, per altro, sono integrate strutture sanitarie organizzate in maniera rigorosamente gerarchica, concepite quasi esclusivamente per la difesa dei combattenti. In Italia tale compito è svolto dalla Croce Rossa. Il fatto che venga mantenuta tale duplicazione non deve stupire perché testimonia la difficoltà a integrare strutture gerarchiche e strutture partecipate, quale sarebbe il caso in cui si tentasse di integrare la Difesa Militare e la DCNAN.
Dipartimento di Protezione Civile
In alcuni paesi il sistema di Protezione Civile ha una struttura simile agli eserciti di leva, che prevede, oltre al personale stabile che si occupa del coordinamento, anche del personale che viene mobilitato al momento dell'emergenza. Solitamente questo personale è volontario ed ha seguito un periodo di addestramento comprendente anche occasioni saltuarie di esercitazione[25]. In altri invece il tipo di intervento è demandato totalmente ad una struttura professionale apposita[26] che però tracolla se l'emergenza è troppo vasta per essere gestita senza la collaborazione della popolazione[27].
Il Dipartimento per la Protezione Civile in Italia adotta ancora un altro modello[28]: non ha infatti personale specifico per affrontare l'emergenza ma si prende cura di organizzare la mobilitazione di volontari e corpi specializzati, fornendo parzialmente attrezzature e materiale. Con una metafora militare potrebbe essere definito un esercito di generali, che in caso di guerra inquadrano truppe autonome mobilitate all'occasione su base semi-volontaria.
In effetti, tra i modelli organizzativi presenti nelle diverse strutture di difesa, quello della Protezione Civile approssima meglio una struttura nel suo complesso adeguata alla DCNAN.
Questo modello di difesa si basa sulla constatazione che le minacce sono saltuarie e distribuite casualmente sul territorio, pur essendolo molto meno delle minacce umane esterne.
L'attenzione della Protezione Civile è fondamentalmente contro le minacce involontarie e naturali; si interessa parzialmente della fase preventiva, soprattutto nel censimento delle risorse disponibili e dei pericoli sul territorio, e, principalmente, della fase dell'emergenza e del recupero. Soggetti che intende difendere sono sia le persone che il territorio anche nelle sue accezioni più materiali, come gli edifici, sia residenziali che produttivi, e le infrastrutture.
Ministero degli Affari Esteri
Da un certo punto di vista questo ministero dovrebbe essere uno tra i più coinvolti nell'affrontare minacce volontarie esterne tramite le vie diplomatiche. Purtroppo il suo coinvolgimento è sempre limitato alla fase di prevenzione e raramente riesce a farsi valere nella fase di emergenza. Ciò avviene solo con un limitato appoggio ad organizzazioni volontarie che intervengono autonomamente nelle zone di conflitto. Il tipo di intervento è generalmente basato su un lavoro di mediazione diplomatica o molte volte più semplicemente commerciale ed economica. Altre volte si integra con minacce armate più o meno esplicite[29] mentre assai raramente si sviluppa con azioni di intervento non armato[30]. Il numero di persone addette è molto limitato, ma utilizza realtà esterne tramite il finanziamento di interventi specifici.
Tra le competenze del Ministero degli Affari Esteri, inoltre, ci sono anche le relazioni con organismi sovranazionali[31]. Se venisse loro riconosciuto un ruolo di mediazione degli interessi confliggenti dei diversi Stati, tali organismi potrebbero diventare determinanti nei modelli di difesa adottati. In questo contesto l'apporto del Ministero sui temi della difesa dalle minacce potrebbe essere notevole, indirizzando non solo l'azione dell'Italia ma anche quello di Paesi Esteri verso modelli più efficaci.
Altra competenza, in parte condivisa con altri Ministeri economici, è la partecipazione a Trattati economici e commerciali (p.e. WTO e Banca Mondiale). Tali organismi potrebbero essere ugualmente determinanti per superare i conflitti, ma attualmente la loro funzione sembra che sia più latrice di conflitti che volta al loro superamento.
Enti locali
Gli Enti Locali hanno diversi settori le cui attività ricadono nell'ambito della difesa. Un primo esempio più evidente sono le Polizie Locali che hanno anche compiti di intervento per la risoluzione di conflitti. In tal caso la modalità di intervento è a volte di tipo armato, anche se non propriamente militare, principalmente in fase preventiva ma anche in caso di emergenza, con personale stabile in numero limitato, per la difesa di persone e del territorio. Spesso però l'intervento delle Polizie Locali non si basa sull'uso delle armi ma su metodi di mediazione che tendono a ricomporre il conflitto. A tal fine, in alcune realtà è stata concepita una formazione specifica delle forze di Polizia ai metodi nonviolenti di superamento dei conflitti[32].
Gli Enti Locali hanno anche un ruolo importante nella difesa da minacce più generalmente ambientali e alla salute. Non a caso ai sindaci viene riconosciuta una fondamentale autorità sanitaria.
Gli Enti Regionali hanno anche altri compiti nell'ambito della difesa sanitaria e ambientale, integrandosi, come detto, nel Sistema Sanitario Nazionale o tramite le Agenzie Regionali per l'Ambiente.
L'intervento degli Enti locali spazia sui diversi momenti a seconda della tipologia di minaccia da affrontare. Ovviamente hanno un ruolo determinante nella prevenzione tramite una oculata gestione del territorio, ma possono essere attivati con proprio personale ad affrontare le minacce, come nel caso di eventi calamitosi, eventualmente supportando e integrandosi con strutture nazionali come la Protezione Civile.
Agenzie Regionali per l'Ambiente
Pur facendo riferimento al Ministero dell'Ambiente e alle Regioni di appartenenza, le Agenzie Regionali Per l'Ambiente sono realtà completamente autonome. Più che una rete di Enti sono una costellazione di enti autonomi che hanno interazione solo per alcuni aspetti legati alle caratteristiche del territorio. Collaborano quasi esclusivamente in contesti come i bacini fluviali che coinvolgono più regioni. Il personale è limitatissimo e l'azione è solo preventiva e di controllo. Si interessano esclusivamente della difesa del territorio da un punto di vista ambientale e le minacce di cui si prendono cura sono quasi esclusivamente minacce umane involontarie, legate a sorgenti di inquinamento. Il tipo di intervento si limita alla sanzione, lasciando in carico ad altri la gestione dell'emergenza e del recupero.
Associazioni di volontariato e ONG
Alcune associazioni sono decisamente riconoscibili come coinvolte nella difesa da diversi tipi di minacce[33].
Molte altre Associazioni ed Organizzazioni si dedicano alla difesa in modalità diverse, ma molte volte non riconosciute. Un esempio molto significativo sono le ONG che effettuano interventi di supporto e interposizione in conflitti all'estero[34]. La loro struttura è decisamente autonoma, ma in diversi casi gli interventi avvengono col supporto economico e, in parte, diplomatico del Ministero degli Affari Esteri.
In alcune occasioni le ONG si sono coordinate autonomamente per interventi congiunti come, per esempio, per le iniziative di interposizione che hanno fermato per alcuni giorni le ostilità durante la guerra balcanica: questo fatto ha testimoniato la fattibilità di interventi non armati anche all'interno di aspri conflitti armati, ma la limitata disponibilità di risorse non ha permesso una continuità di presenza.
Il loro intervento è il più ad ampio spettro, coinvolgendo le minacce volontarie interne[35], le minacce umane involontarie o naturali[36]. La loro attenzione è rivolta sicuramente alla popolazione ma anche al territorio, in tutti i suoi aspetti materiali e culturali. Intervengono sia nella fase di prevenzione, con azioni educative e culturali ma anche direttamente[37], sia nella fase di emergenza, sia in quella di recupero[38]. Possono formare la base organizzativa della DCNAN, che, però, dovrebbe provvedere ad una integrazione della loro opera e ad un supporto nella loro attività.
UNSC
Tra gli altri Enti coinvolti nella difesa non può mancare l'Ufficio Nazionale per il Servizio Civile. I motivi sono diversi. Il primo è di tipo legislativo. Anche dopo la cessazione della leva militare obbligatoria e la trasformazione del Servizio Civile da alternativa al servizio militare a Sevizio Civile Nazionale, la legislazione mantiene al Servizio Civile il compito di partecipare al "sacro dovere di difesa della Patria"[39]. Inevitabilmente l'UNSC, che sovrintende a tale Sevizio Civile, rientra a tutti gli effetti tra quelli a cui è in carico la difesa.
Per altro l'UNSC, tra i compiti che la legge gli assegna, ha proprio lo studio e la sperimentazione della Difesa Civile Non Armata e Nonviolenta (DCNAN). Per fare ciò l'UNSC potrebbe darsi anche la funzione di struttura di base della DCNAN, e per fare ciò dovrebbe anche modificare la sua struttura interna e le sue modalità operative, o invece potrebbe, forse più propriamente, impostare una nuova istituzione a cui sarà demandato lo sviluppo della DCNAN [40].
Al momento attuale l'UNSC partecipa alla difesa solo in quanto referente per molte realtà associative ed enti che "fanno difesa" tramite i ragazzi e le ragazze in Servizio Civile. In effetti il modello che adotta attualmente potrebbe essere una forma embrionale di quello che consente l'attuazione di una DCNAN, essendo una struttura di coordinamento di realtà che al momento dell'emergenza potrebbero essere mobilitate per cooperare nella difesa da qualsiasi tipo di minaccia. Per ora, però, tale funzione di emergenza non sarebbe ancora sviluppabile, sia perché gli enti stessi svolgono compiti spesso diversi non interessandosi delle minacce neppure al momento dell'emergenza, sia perché i volontari in SC finora non ricevono all'interno della loro formazione alcun contenuto legato agli aspetti della difesa.
La struttura dell'UNSC non è strettamente gerarchica, prevedendo un notevole decentramento, anche se diffusione della sua burocratizzazione attuale a livello decentrato ostacolerebbe notevolmente lo sviluppo di una struttura reticolare utile a coordinare la difesa organizzata in maniera non gerarchica, come nel caso della DCNAN. Sicuramente, essendo coinvolta in tutte le fasi della difesa tramite il lavoro svolto dai giovani in Servizio Civile, è una pedina importante nell'attuazione della difesa del Paese già al momento attuale ma ancora è fondamentale nello sviluppo della DCNAN in Italia.
Relazione tra DCNAN e altre strutture di difesa
Per riuscire ora a capire su quali concetti si basa la DCNAN e quale è la sua chiave di volta è importante capire innanzi tutto da dove viene il potere, e su cosa questo si basa: l'importanza del consenso. Qui è utile riportare un testo che può chiarire l'argomento in maniera "poetica":
Il primo asteroide era abitato da un re. Il re, vestito di
porpora e d'ermellino, sedeva su un trono molto semplice e nello stesso tempo
maestoso. […] Il Piccolo Principe era molto stupito. Il pianeta era
piccolissimo e allora su che cosa il re poteva regnare? «Sire», gli disse, «scusatemi se
vi interrogo…»
«Ti ordino di interrogarmi», si affrettò a rispondere il re. «Sire, su che cosa
regnate?»
«Su tutto»,
rispose il re con grande semplicità. […]«E le stelle vi ubbidiscono?» «Certamente», gli disse il re. «Mi
ubbidiscono immediatamente. Non tollero l'indisciplina». […] «Vorrei tanto vedere
un tramonto… Fatemi questo piacere… Ordinate al sole di tramontare…» «Se ordinassi a un
generale di volare da un fiore all'altro come una farfalla, o di scrivere una
tragedia, o di trasformarsi in un uccello marino; e se il generale non
eseguisse l'ordine ricevuto, chi avrebbe torto, lui o io?» «L'avreste voi», disse con fermezza il piccolo
principe. «Esatto. Bisogna esigere da ciascuno quello che ciascuno può dare», continuò il re. «L'autorità
riposa, prima di tutto, sulla ragione. Se tu ordini al tuo popolo di andare a
gettarsi in mare, farà la rivoluzione. Ho diritto di esigere l'ubbidienza
perché i miei ordini sono ragionevoli». […] «Non ho più niente da fare qui», disse al re «Me ne vado». […] «No», disse il re. Ma il piccolo
principe che aveva finiti i suoi preparativi di partenza, non voleva dare un
dolore al vecchio monarca: «Se vostra maestà desidera essere ubbidito
puntualmente, può darmi un ordine ragionevole. Potrebbe ordinarmi, per esempio,
di partire prima che sia passato un minuto. Mi pare che le condizioni siano
favorevoli…»
E siccome il re non rispondeva, il piccolo principe esitò un momento e poi con
un sospiro se ne partì. «Ti nomino mio ambasciatore», si affrettò a gridargli appresso
il re. Aveva un'aria di grande autorità.[41].
Questo brano può aiutare a far riflettere sul consenso: se qualcuno dà un ordine, questo viene eseguito perché fondamentalmente quell'ordine viene ritenuto "ragionevole" e, quindi, se viene eseguito un ordine "sbagliato" è perché, nel profondo, anche esso viene ritenuto ragionevole. Ciò può anche avvenire perché si ha paura e quindi, ritenendo ragionevole cercare di superare tale paura, tale ordine viene eseguito. Ogni potere si basa fondamentalmente sul consenso di chi riceve gli ordini, sulla sua disponibilità ad eseguire l'ordine ricevuto. In altre parole, si affida il proprio potere a qualcun altro nella misura in cui si sceglie di essere disponibili ad eseguire i suoi ordini. In ogni caso alla fine la scelta, la decisione, rimane a chi compie gli atti.
Anche la DCNAN si basa su tale meccanismo. Anche in questo caso diventa determinante la capacità delle persone di conservare per sé il potere rifiutando il consenso, nel caso in cui colui a cui è stato affidato momentaneamente il compito di scegliere per gli altri, quando gli si è ceduto il proprio potere, richieda o anche esiga qualcosa di non accettabile, o anche solamente di non condiviso. Per questo motivo la DCNAN riesce a togliere il potere a chi lo detiene: chi ha il potere lo ha perché gli viene affidato, o lasciato, e smette di averlo se gli si nega il consenso. Perfino l'atto estremo della morte non consente di impossessarsi del potere altrui perché, ovviamente, chi viene ucciso non potrà più fare ciò che gli viene ordinato. Uccidere chi non obbedisce serve solo per impaurire gli altri, ma se ciò non avviene l'unico motivo per uccidere gli altri è perché questi non agiscano contro. Ma ciò ancora non basta per ottenere il potere degli altri.
Per questo motivo un modello di DCNAN ben difficilmente può integrarsi con un modello di tipo gerarchico che, come punto cardine di funzionamento, prevede che chi vi partecipa rinunci incondizionatamente al proprio potere di scelta. Al massimo potrà affiancarsi ad esso, assumendosi pienamente tutti i compiti che anche l'altro intende svolgere. Ciò ovviamente richiede un maggiore impiego di risorse anche se è possibile progettare una fase di transizione che permetta di ridurre al minimo tale ridondanza senza ridurre il livello di difesa.
Ottimizzazione della struttura. Confronto tra struttura gerarchica e struttura reticolare
Da un punto organizzativo la struttura della DCNAN richiede delle caratteristiche abbastanza diverse dagli altri modelli di difesa.
La prima differenza è il tipo di struttura decisionale. Se tutti i modelli militari hanno intrinsecamente una struttura gerarchica, i modelli civili di difesa, armata e non armata, possono anche adottare un processo decisionale di tipo gerarchico, ma ciò, oltre a contraddire in buona parte determinati assunti di partenza, come la democraticità del modello, non sfrutta in positivo la possibilità di adottare un diverso processo decisionale. Il modello gerarchico, infatti, è facilmente decapitabile, intrinsecamente rigido, mentre, al contrario, il processo decisionale dei modelli civili dovrebbe sfruttare in pieno la possibilità di azione autonoma, di differenziazione della risposta, di adattabilità ai contesti rapidamente modificabili. Il grosso vantaggio di una struttura gerarchica rispetto ad una organizzazione poco strutturata è soprattutto relativo all'efficienza, che molte volte, però, non corrisponde ad efficacia, cioè al raggiungimento degli scopi prefissati. Per soddisfare pienamente le caratteristiche relative al modello di difesa civile la struttura dovrà poter contare sulla partecipazione collettiva decentrata, anche per ridurre il rischio di abusi di potere. Una struttura reticolare opportunamente studiata e condivisa, pur non rinunciando all'efficacia, consente di sfruttare tutti i vantaggi dell'abbandono della piramide gerarchica.
Una
scelta di questo genere richiede però una notevole evoluzione culturale. La
nostra società è talmente pervasa dell'idea di gerarchia che quest’ultima viene
oramai ritenuta quasi una scelta naturale, istintiva. Fa parte della nostra
struttura mentale a tutti i livelli, è alla base dei nostri sistemi di
classificazione e di organizzazione, viene imparata fin dalla più tenera
infanzia a partire dalle relazioni parentali, tanto che viene utilizzata anche
in contesti che con fatica possono essere assimilati ad una struttura
gerarchica[42].
Con questo non si intende negare la validità della rappresentazione gerarchica della realtà: in molti casi essa può essere utilissima, almeno come semplificazione, per comprendere la struttura della realtà, ma è importante rendersi conto che è una delle possibilità, non l'unica. Una delle conquiste della cultura degli ultimi decenni è proprio il concetto di relazione di rete come struttura di una relazione sociale. Nella rete non ci sono predecessori e successori in assoluto ma, se ci sono, lo possono essere solo limitatamente ad un contesto. Un nodo di una rete può precederne un'altro per una relazione mentre può essere l'inverso in un'altra relazione. Anche a livello politico questo modello comincia a diventare, per quanto ancora immaturamente, un paradigma organizzativo. Tale immaturità deriva in buona parte proprio dal retaggio culturale che ci fa vedere come "naturale" l'approccio gerarchico a qualsiasi tipo di struttura sociale[43].
Per giungere alla definizione di una valida
struttura della DCNAN è molto utile una evoluzione culturale che, senza negare
l'utilità e l'importanza dell'approccio gerarchico, permetta di sceglierlo solo
nei casi in cui sia veramente utile, adottando altri modelli, primo tra tutti
quello a rete, quando questi sono più adatti.
Può
essere utile a questo proposito citare che uno dei più noti ed efficaci
utilizzi del concetto di rete in sostituzione di un approccio gerarchico ha
preso inizio in un contesto militare per poi trasformarsi in una
"conquista" largamente civile. La struttura a rete di Internet che
consente di collegare computer collocati in luoghi lontani su tutta la faccia
della terra senza che vi siano nodi più importanti di altri è stata concepita
per scopi militari per permettere le comunicazioni anche in caso di attacchi
nucleari, evitando che la distruzione di un nodo nevralgico della struttura
gerarchica di comunicazione bloccasse la comunicazione tra tutti gli altri nodi[44].
Di strutture a rete ve ne possono essere di vario genere e, per quanto degenere, anche un albero
gerarchico è una rete, per cui è importante sapere scegliere, tra le diverse possibilità, quale sia la struttura più adatta alle diverse situazioni. Per questo bisogna tenere conto dei vantaggi e delle debolezze che una struttura reticolare può presentare[45]. Per esempio in una relazione di tipo gerarchico non esiste problema di ridondanza in quanto la comunicazione che proviene dal superiore è unica, mentre in una situazione di rete possono arrivare da nodi diversi comunicazioni anche contraddittorie. La mancanza di ridondanza però diventa uno svantaggio nel caso in cui un nodo superiore non sia più in grado di fornire la comunicazione.
Un'altra differenza tra le strutture gerarchiche e quelle reticolari è che una volta che è stabilita una relazione gerarchica questa viene usualmente utilizzata per qualsiasi tipo di relazione, mentre nel caso di strutture a rete è facilmente concepibile avere diversi tipi di relazione, anche strutturate gerarchicamente, per finalità diverse. In altri termini il comandante è colui che decide per qualsiasi questione relativa ai suoi sottoposti, mentre il responsabile di un servizio può decidere sulle questioni relative al suo servizio ma dipenderà dal responsabile di un altro servizio per le questioni a questo connesse. Ciò riduce l'accentramento del potere in poche mani e il conseguente rischio di abuso o di tracollo.
Una delle possibili strutture che integrano i vantaggi delle strutture gerarchiche e di quelle reticolari si potrebbe definire "a torta". Nell'organizzazione si individueranno competenze ed interessi diversi. Come semplice esempio si possono individuare degli ambiti territoriali (le fette della torta) e degli ambiti tematici (gli strati della torta). Negli ambiti territoriali ci si prenderà cura di tutte le tematiche per il proprio territorio mentre per gli ambiti tematici si svilupperanno le competenze su quel tema per tutti i territori.
La responsabilità della cura negli ambiti
potrà essere strutturata nelle maniere più adatte, eventualmente anche
gerarchicamente. Con una organizzazione di questo genere di solito l'azione
viene affidata all'ambito territoriale mentre la formazione, la ricerca e il
reperimento delle risorse principali relative viene demandato agli ambiti
tematici. Questo sistema organizzativo prevede un passaggio di responsabilità
di azione tra il livello tematico e quello territoriale. Ciò che evita l'abuso
in quanto non c'è nessuno che abbia l'esclusiva delle responsabilità, e
consente una riduzione nell'impiego delle risorse comuni e dando ai singoli
territori la possibilità di usufruire delle competenze migliori disponibili sui
diversi temi.
Questo modello organizzativo è analogo al federalismo, ma non uguale. Infatti non c'è una distinzione delle competenze tra i livelli territoriali assegnando ad un livello più locale alcuni aspetti e a livello generale tutti gli altri (o viceversa), ma la responsabilità nel processo decisionale è condivisa dai livelli con una forma analoga alla cosiddetta "sussidiarietà"[46]. E' una struttura già adottata in alcuni contesti, anche tra quelli interessati alla difesa. Molto simile infatti è la relazione tra i diversi attori che si interessano delle difesa sanitaria.
Ovviamente la struttura "a torta" può essere organizzata in maniera ancora più complessa individuando in generale gli ambiti per cui c'è interesse o necessità di prendersi cura, e all'interno dei quali potranno essere individuati dei responsabili da cui altri dovranno dipendere oppure delle sotto-responsabilità strutturate a rete. Gli ambiti saranno messi in relazione tra loro principalmente definendo le interfacce di ogni ambito, in modo che tutti sappiano a chi rivolgersi per affrontare una necessità, e quali possono essere le risorse che tutti gli altri possono fornire. E' ovvio che tutto questo funziona solo nella misura in cui c'è volontà di collaborazione, ma, come si diceva, qualsiasi tipo di cooperazione si basa sul concetto del "consenso". Il vantaggio in questo ipotesi risiede nel fatto che anche se l'intenzione di collaborare decade, il sistema continua a funzionare per parti separate, mentre nel caso di una struttura gerarchica l'ammutinamento blocca qualsiasi tipo di funzionalità, mettendo necessariamente in contrapposizione le parti.
Modelli organizzativi misti: integrazione, affiancamento e "transarmo"
Al momento attuale sono attivi modelli di difesa diversi per minacce diverse con una limitata interazione tra essi. In una visione unitaria della difesa collettiva è utile attuare una integrazione strutturale in cui parti diverse vanno ad integrarsi. Almeno in una fase transitoria, sarebbe necessario ipotizzare modelli di difesa misti, in cui si affiancano strutture di tipo diverso. Il processo di integrazione incrementale avverrebbe senza una immediata smobilitazione dei modelli di difesa attuali. In questa maniera si potrebbe sentire sicuro anche chi non si accontenta di contare sulla capacità di autodifesa delle persone e si fida solo di modelli già funzionanti, a prescindere dai risultati che realmente potrebbero dare. Si verrebbero perciò ad affiancare due strutture di difesa autonome ugualmente attive ma non integrate se non per parti. Questo può portare ad un ridondanza di risorse impiegate ma permette di arrivare a trasformazioni che non possono essere immediate. Questa fase può anche diventare strutturale con modelli di difesa diversi contemporaneamente funzionanti, soprattutto nel caso in cui non sia possibile arrivare a scelte collettive unanimemente o almeno ampiamente condivise. In fondo è ciò che già ora avviene per quanto riguarda la difesa da minacce interne essendoci in Italia diverse Forze di Polizia che lavorano in maniera parallela con una limitata interazione.
L'affiancamento potrebbe anche essere concepito come una vera e propria integrazione di modelli diversi, ma ciò di solito porta ad uno snaturamento dei principi di fondo di alcuni di essi. Per esempio una DCNAN integrata con una difesa militare armata renderebbe meno etica e credibile la prima, e quindi più vulnerabile e meno efficace, e potrebbe indebolire la struttura gerarchica della seconda.
Per quanto riguarda la DCNAN, ci sono due approcci strutturali che determinano scelte diverse nel suo metodo di transizione.
Nel primo approccio la DCNAN andrebbe ad integrarsi con la difesa militare invece di andare a sostituirla ma, come si diceva, questo porterebbe ad un modello misto di dubbia efficacia e sicuramente di dubbia correttezza etica per chi opta per una difesa non armata su basi etiche.
Il
secondo approccio ha a sua volta due alternative, schematizzate in figura, per
arrivare a compimento del processo di strutturazione. La prima alternativa
prevede di far crescere la DCNAN e quando questa raggiunge un livello
sufficiente ad assicurare una difesa completa, si procede a riconvertire la
difesa militare armata. Questo non aumenta il livello di difesa, anche se con
una doppia difesa si può percepire di essere maggiormente difesi, dato che ogni
modello provvede a difendere dalle stesse minacce, ma anzi rischiando una
sovrapposizione di funzioni che potrebbe creare confusione e complicazioni e
allo stesso tempo richiede una duplicazione di impiego di risorse.
La seconda alternativa, partendo da un alto livello di difesa armata, la riconverte progressivamente e contemporaneamente fa crescere gradualmente la DCNAN, affiancando per ambiti diversi quindi i due modelli pur senza integrarli, sostituendo nei modi le funzioni di difesa.
Questa ultima alternativa, che nella letteratura sulla Difesa Polare Nonviolenta prende il nome di "transarmo"[47], è preferibile perché, pur non richiedendo l'integrazione delle due difese, mantiene il livello di sicurezza costante (dal punto di vista generale del cittadino non eticamente motivato, che non si troverà a provare la paura di sentirsi indifeso); nello stesso tempo, esso permette di mantenere equivalenti le risorse impiegate.
Uno dei problemi del passaggio dalla difesa militare armata alla DCNAN è quello dell'eliminazione e riconversione sia dell'industria bellica nazionale che delle forze armate. Non possono essere ignorate le necessità di tutte le persone impiegate stabilmente in tali attività. Per quanto si ritengano tali attività non accettabili, e forse quanto più ciò venga condiviso, diventa necessario, affinché il processo di passaggio ad una DCNAN si concretizzi, tenere in conto la riconversione al civile delle produzioni e delle professionalità. Come insegnano le esperienze di riconversione dell'industria bellica già attuate in passato, in alcuni casi la riconversione oltre che doverosa diventa anche vantaggiosa e auspicabile, perché dà a chi vi è impiegato una maggiore stabilità e a volte anche un maggiore reddito. In alcuni casi però tale processo di riconversione, soprattutto per alcune professionalità, è più problematico[48] e su questo è necessario impegnare risorse di studio.
Un altro ostacolo al processo di riconversione verso una DCNAN deriva dal fatto che la maggiore compartecipazione nei processi decisionali che tale modello di difesa strutturerebbe nel Paese potrebbe essere avversata da quelle forze interne che hanno interesse a creare una minaccia volontaria interna. Infatti il Paese, non affidando il proprio bisogno di difesa ad altri che potrebbero abusarne o tradirlo, assume una capacità di reazione alle minacce interne estremamente più alta.
Un Paese che non delega ad altri la propria difesa da minacce esterne, potrà trattare come una minaccia esterna anche quella che viene da forze interne, siano esse forze di difesa deviate dai propri compiti istituzionali[49] o forze dipendenti da organizzazioni economiche o criminali[50].
Per disinnescare questo ostacolo alla trasformazione del modello di difesa, è importante levare consenso a tali forze di minaccia interna con un percorso culturale ed educativo che levi sempre più consenso a queste forze senza necessariamente arrivare alla contrapposizione[51].
Servizi comuni e risorse comuni
La DCNAN parte dall'assunto che la collettività tutta è responsabile della propria difesa e che ciò avviene mettendo in comune i beni disponibili. La prima cosa che verrebbe messa in comune sono i servizi da utilizzare per contrastare indifferentemente le diverse minacce. Ciò già avviene in parte nel contesto della Protezione Civile che, per esempio, coordina e fa collaborare il Servizio Sanitario con i Vigili del Fuoco e la Polizia. Si tratterebbe di ampliare tale tipo di impostazione "estendendo" le competenze della Protezione Civile oppure affidando all'UNSC -o meglio, ad un ente apposito-le funzioni della Protezione Civile assieme alle funzioni di difesa attualmente non affidate a questa.
Oltre ai servizi già attualmente funzionanti e disponibili, però, diventa importante integrare nella difesa, mettendole in comune, le risorse umane e i materiali presenti sul territorio. Come la Protezione Civile ha un elenco delle roulotte, delle ruspe ma anche di specialisti utilizzabili per un intervento, analogamente il servizio di DCNAN dovrebbe avere un censimento delle risorse utilizzabili.
Questo permette di non avere lo spreco di risorse tipico delle difese militari, in cui ingenti finanziamenti vengono impiegati per risorse che spesso rimangono inutilizzate o sottoutilizzate[52].
Ovviamente le informazioni legate alle risorse disponibili, sia umane che materiali, dovrebbero essere trattate con sufficiente attenzione per evitare che vengano utilizzate da chi minaccia la collettività, ma la struttura reticolare che informa la DCNAN permette una decentralizzazione delle informazioni , rendendole meno vulnerabili rispetto ad organizzazioni centralizzate, dove le informazioni sono accentrate e acquisibili in un unico colpo. Per altro la delicatezza di una informazione è spesso legata alla sua unicità e univocità: quanto meno sono le informazioni e quanto più sono specifiche, tanto più importante diventa venirne in possesso. Se un censimento è ridondante -dato che classifica quante più informazioni possibili, comprese quelle parziali e incomplete-, l'informazione che contiene dovrà essere verificata e ulteriormente selezionata e quindi risulterà molto poco significativa per coloro che non sarebbero in grado di farlo[53]. L'informazione può essere rappresentata estensivamente in maniera indipendente dall'utilizzatore oppure intensivamente affidandosi alla capacità di interpretazione ed elaborazione dell'utilizzatore. Quanto più l'informazione richiede un utilizzatore responsabile e competente nella sua utilizzazione tanto meno quell'informazione sarà significativa per chi la vuole carpire.
L'informazione parziale, però, è molto importante per riuscire ad aggregare le risorse anche parzialmente disponibili, ma ugualmente importante nella loro integrazione per dare una risposta alle esigenze[54].
Funzioni diverse per fasi diverse
E' possibile individuare alcune fasi legate alla difesa: la fase preventiva, di emergenza e di recupero. Per ognuna di queste fasi è necessario che il servizio di DCNAN svolga delle funzioni specifiche.
Oltre alle tre fasi proprie dei tempi della difesa collettiva, la necessità di strutturare da nuovo un servizio di DCNAN richiede di tenere in considerazione una fase di impostazione ed organizzazione del servizio stesso con proprie funzioni specifiche che consentano di arrivare ad un funzionamento a regime del servizio stesso.
Vediamo quindi quali sono le funzioni che la DCNAN deve svolgere nelle diverse fasi e come possono essere svolte.
Fase organizzativa
In un paese in cui l'unico modello di difesa ipotizzato finora è quello militare è necessario curare la fase di prima "installazione" di un servizio di DCNAN. Il fatto che una legge dello stato preveda tale tipo di difesa non significa che questa sia una realtà, ma richiede di progettare un modello di servizio e quindi concretizzarlo in fasi successive, che prevedano anche sperimentazioni e possibili modifiche. Nel caso italiano questo vale a maggior ragione perché la previsione legislativa è la prima nel mondo, e, finora, anche l’unica.
Oltre allo studio e alla ricerca, che saranno propedeutiche, è necessario anche finanziare la progettazione e conseguente realizzazione di una struttura organizzativa generale del servizio di DCNAN che permetta un supporto istituzionale alla difesa non armata e nonviolenta dei cittadini. La DCNAN, infatti, dovrebbe basare la sua attuazione non solo sulla competenza di alcune figure professionali o sull'intraprendenza di alcuni giovani, ma può essere concepita come l'integrazione di queste risorse con le competenze e le energie messe a disposizione da tutti i cittadini disponibili[55].
Integrazione di servizi esistenti
Nella fase iniziale, il primo problema è quello di riconoscere e censire i servizi che si intende integrare, almeno in un primo tempo, nel quadro della DCNAN, riconoscendone le interfacce verso l'esterno e il grado di adattabilità alle esigenze di integrazione.
Come sempre avviene nell'integrazione di sistemi organizzativi, il processo di integrazione deve fare attenzione a non bloccare i singoli servizi nella fase di integrazione, rispettando le rigidità che inevitabilmente si presentano, soprattutto in un contesto pubblico come quello in cui la DCNAN si sviluppa.
L'individuazione delle interfacce originarie deve portare a definire livelli diversi di interfacciamento che consentano, per approssimazioni successive, di assimilare i diversi servizi già esistenti ai sottoservizi propri della DCNAN.
Tra i servizi da integrare, oltre a quelli forniti già dallo Stato, è molto importante coinvolgere tutti gli attori che già adesso sono coinvolti nella difesa su base volontaria[56]. Lo scopo di ciò è duplice: in alcuni casi si tratterà di integrare dei servizi, trasformando in funzioni pubbliche le attività svolte dai volontari[57] e in altri si tratterà di organizzare la collaborazione con queste realtà all'interno del servizio di DCNAN[58]. Questo avviene giù adesso per quanto riguarda la Protezione Civile e dovrebbe essere esteso a tutto l'ambito della Difesa.
Censimento delle risorse e delle minacce
Il secondo argomento da affrontare è quello del censimento delle minacce ipotizzabili e delle risorse presenti sul territorio che siano in grado di contribuire alla risposta alle minacce previste. Tali risorse potranno essere sia umane che materiali, sia sociali che economiche.
A seconda delle scelte iniziali rispetto al modello di difesa da adottare e agli aspetti della vita civile da tenere in considerazione all'interno della difesa, il censimento delle minacce potrà essere più o meno ampio e di conseguenza il numero di risorse interessate alla risposta a tali minacce potrà cambiare.
Già in questa fase sarà importante censire non solo le risorse ma anche le informazioni relative alla loro collocazione e alla loro connessione sia fisica che sociale nel territorio.
Se già nella fase preventiva alle minacce si crea il problema di evitare abusi nell'uso delle informazioni raccolte, in caso di minacce umane tale attenzione diventa ancora più cruciale per non mettere a rischio l'incolumità di coloro che sono coinvolti nella difesa. D'altra parte c'è da considerare che se il censimento è molto ampio, il fatto che una persona sia coinvolgibile nei meccanismi della difesa da tutte le minacce non implica da quale parte tale persona sia schierata in caso di minacce volontarie. Ciò significa che essere inseriti nel censimento non mette a repentaglio la sicurezza personale di chi mette a disposizione proprie risorse.
E' comunque necessario avere attenzione sia nelle modalità di archiviazione delle informazioni[59] sia nelle modalità del loro uso[60].
Altrettanto importante è il censimento delle minacce. Ciò consente di predisporre degli scenari di risposta che rendano decisamente più efficace la difesa. Questa funzione richiede ed induce un cambiamento nel rapporto tra le persone e le minacce a cui esse sono sottoposte. In genere, soprattutto in alcune culture, le minacce vengono rimosse o esorcizzate trascurandole. Se ciò già avviene "culturalmente" spesso sono gli stessi responsabili della gestione collettiva che nascondono le minacce non evidenti per evitare di doverne tenere conto, almeno fino al momento in cui la minaccia si concretizza. Una DCNAN richiede, al contrario, che la maggior parte delle minacce vengano riconosciute e, per di più, che tale conoscenza venga resa pubblica in modo che la responsabilità della loro prevenzione e contrasto possa essere assunta da tutta la popolazione. Inoltre la scelta di quali eventi debbano essere trattati come minacce può indurre un dibattito culturale e politico eleva il livello di coinvolgimento del Paese nel proprio modello di difesa.
Creazione di applicazioni specifiche
Per giungere ad un sistema efficace, sarà indispensabile sviluppare applicazioni specifiche per svolgere sia i compiti della fase di emergenza che quelle delle altre fasi. Tali applicazioni dovranno partire da sperimentazioni sul campo che permettano di fare la sintonizzazione delle funzionalità alle esigenze e alle possibilità presenti.
Tali applicazioni, che possono essere gradualmente integrate in un sistema complessivo di DCNAN, potranno riguardare aspetti nuovi o aspetti che già adesso sono in carico a strutture già esistenti[61].
Formazione del personale
Nella fase organizzativa diventa cruciale la formazione iniziale del personale. Tale funzione, se svolta non correttamente, può rallentare se non proprio bloccare e distruggere tutto il processo di trasformazione. Oltre alla fase di addestramento svolta in parallelo alla predisposizione e sperimentazione delle applicazioni nuove e della loro integrazione con quelle già funzionanti, sarà necessaria un'opera di informazione e formazione a largo spettro che consenta di "restituire" alla popolazione le competenze e le responsabilità della propria difesa. Ciò può essere fatto con livelli a cascata di eventi formativi, in cui vengono prima formate persone che realizzeranno successivi gradi di formazione, attuando la cosiddetta formazione dei formatori. In questo contesto, è molto importante far sì che la formazione dei volontari del Servizio Civile integri una parte relativa alla DCNAN, possibilmente con periodi di formazione residenziale comunitaria, che permettano anche una aggregazione sociale importante nella risposta all'emergenza.
Fase preventiva
La DCNAN, come tutti i modelli di difesa, fa fruttare il più possibile il proprio potere deterrente nella misura in cui è in grado di dimostrare in anticipo la propria forza, rispetto ad una ipotetica minaccia volontaria. Questo richiede sia una parte di comunicazione che consenta di presentare all'esterno la forza della difesa ma, ovviamente, richiede anche un notevole lavoro preventivo di preparazione della difesa che dia dei risultati che evidenzino la reale deterrenza.
Altri aspetti importanti riguardano la preparazione culturale, sociale e tecnologica di coloro che sono coinvolti nella difesa per i diversi ambiti di competenza e di tutta la popolazione in generale.
Riduzione del rischio
La prima azione da fare in fase preventiva è cercare di ridurre il rischio derivante dalle minacce. Ovviamente ciò ha significato diverso a seconda della minaccia. Se per le catastrofi naturali si possono concepire opere infrastrutturali di protezione[62] e per le minacce umane involontarie si può provvedere con azioni di controllo e manutenzione che riducano i rischi di fatalità[63], per le minacce volontarie la riduzione del rischio può essere attuata con politiche di contrasto culturale o di sostegno economico[64].
Controllo delle minacce
Una volta censite le minacce, diventa necessario, soprattutto in un'ottica preventiva, monitorare le minacce censite. A seconda della loro tipologia questo compito potrà essere svolto da servizi appositi o dalle risorse che si sono coinvolte nella DCNAN. E' necessario avere già predisposto ed aggiornato tutte le procedure che consentano una risposta efficace alle minacce. Tale compito deve ovviamente essere propedeutico all'emergenza.
Questa funzione deve anche comprendere l'aggiornamento del censimento delle minacce che integri le nuove minacce e, auspicabilmente, rimuova dal censimento le minacce che sono cessate nel frattempo. Questo lavoro di aggiornamento potrà essere fatto in maniera decentrata, assegnando a chi già cura alcuni ambiti il compito di rilevare le nuove minacce, potendolo fare con competenza e in tempi ristretti rispetto al loro insorgere[65]. L'alternativa potrebbe essere quella di procedere ad aggiornamenti saltuari. Ciò rende l'informazione meno affidabile e non riduce ma, eventualmente, aumenta l'impiego di risorse[66]. In ogni caso la applicazioni dovranno essere concepite in modo da rendere agevole l'aggiornamento del censimento.
Tra le minacce da tenere in considerazione sono ovviamente anche quelle volontarie, siano esterne che interne. Se per le prime sembra normale affidarsi a strutture professionali già esistenti[67] meno evidente è il fatto che anche le strutture interne devono essere controllate. Ciò è il principio di base della distinzione dei poteri in uno stato democratico e può essere integrato da iniziative di controllo popolare delle attività di tali poteri[68].
Attuazione della deterrenza
Dato che la deterrenza dipende dalla misura in cui chi minaccia ha coscienza dello svantaggio che gli deriverebbe dall'attuazione della minaccia, è fondamentale che la capacità di risposta da parte del sistema sia resa il più possibile nota e comunicata. Ciò può essere problematico e contraddittorio nei sistemi come quelli militari, in cui la segretezza è un criterio di base[69]. Nei sistemi di DCNAN tutta la forza di deterrenza può essere presentata pubblicamente proprio perché per effetto della sua natura le procedure di risposta dovranno essere pubbliche. La deterrenza, quindi, non sarà ipotetica in un gioco di credibilità vicendevole tra chi minaccia e chi è minacciato, ma risulta particolarmente stabile perché si basa sulla reale capacità di risposta. Questo, per altro, implica che un servizio DCNAN per essere deterrente dovrà essere realmente in grado di rispondere alle minacce perché altrimenti risulterebbe palese la sua incapacità di difendere, non si potrebbe bluffare. Questa necessità, però, può indurre un notevole stimolo al coinvolgimento di nuove risorse. Ovviamente perché ciò si attui, proprio sulla base del meccanismo del consenso, quello che si intende difendere dovrà essere un valore largamente condiviso perché altrimenti potrebbero non esserci sufficienti risorse a difenderlo. In altre parole verrà difeso solo ciò che trova sufficienti difensori; il metodo consensuale potrà aiutare a far convergere le risorse in un'azione comune, ma non potrà costringere nessuno a difendere ciò che non intende difendere, determinando implicitamente una scelta democratica.
Coinvolgimento delle risorse
Sempre in fase preventiva è importante continuare a coinvolgere le risorse del territorio, sia le nuove, per aumentare la forza della possibile risposta, sia le vecchie, per mantenerle coordinate con le altre. Questo lavoro ha lo scopo principale di rinsaldare e tenere aggiornato il legame tra le varie parti del sistema. Le nuove risorse avranno bisogno di trovare delle occasioni di preparazione che consentano di integrarsi nel sistema complessivo.
Oltre a prevedere modalità di coinvolgimento volontario, si può anche ipotizzare che tutti i cittadini siano tenuti ad un periodo di addestramento, sia esso compreso nel curriculum scolastico oppure come momento a sé stante. In tale maniera essi potranno essere coinvolti al momento dell'emergenza in maniera efficace. La partecipazione alla difesa collettiva, potrebbe essere lasciata volontaria pur vincolando coloro che non vi partecipano direttamente ad una percentuale supplementare di contribuzione fiscale[70].
Supporto alla formazione
Dato che questa preparazione deve essere diffusa nella società, è evidente che deve esserci molta cura nella formazione degli attori della difesa.
All'interno di questa formazione deve esserci l'educazione, a livello culturale, nel senso che occorre insegnare fin da piccoli, ad esempio, quale può essere una reazione nonviolenta alla violenza.
Ovviamente dovrà anche esserci tutta una fase di formazione che consenta alle diverse parti della struttura reticolare di cooperare efficacemente.
I volontari del Servizio Civile, che anche a norma di legge sono tenuti a partecipare alla difesa della Patria[71], dovrebbero rientrare tra le risorse da formare alla DCNAN, magari con un periodo residenziale in comune, in cui studiare e sperimentare le relative modalità di azione al momento dell'emergenza. Anche il loro servizio dovrebbe essere concepito in modo da prevedere la possibilità di essere distaccati al momento dell'emergenza.
La formazione potrà essere strutturata a diversi gradi per poter essere la più ampia e diffusa possibile, differenziandosi anche per funzioni e ruoli diversi.
Diffusione e aggiornamento dell'informazione
Per consentire una reale partecipazione nelle decisioni è fondamentale dare la possibilità alle persone di avere a disposizione tutte le informazioni che le riguardano. Ciò significa essere in grado di distribuire correttamente l'informazione senza creare pericolosi gangli informativi e allo stesso tempo senza escludere nessuno dalle informazioni loro necessarie per poter prendere consapevolmente le decisioni necessarie.
Come detto in precedenza, è importante tenere aggiornato, tra le altre informazioni, anche il censimento delle risorse, per evitare una obsolescenza del censimento stesso.
La distribuzione dell'informazione potrà essere attuata utilizzando diverse tecnologie decentrate[72]. Tale funzione informativa, poi, avrà bisogno di un supporto tecnologico specifico per l'utilizzo in fase di emergenza e dovrà non essere monodirezionale ma basarsi su uno scambio di informazioni sufficientemente certificate che consenta a tutti gli attori di essere autonomi sia nell'azione ma soprattutto al momento della decisione[73].
Fase di emergenza
Quando una minaccia si concretizza comincia la fase di emergenza. E' il momento in cui il danno temuto diventa attuale e concreto. In questa fase è necessario prima di tutto provare a bloccare la minaccia, se è possibile, e poi intervenire con le operazioni che, se attuate in tempi ristretti, riducono al minimo il danno generale. Se la minaccia si concretizza in maniera istantanea, come nel caso di molte minacce naturali o non volontarie imprevedibili tipo i terremoti o buona parte dei crolli, la fase di emergenza si riduce notevolmente nel tempo, ma ha un picco notevole di richiesta di risorse. In tutti i casi comunque è necessario attivare in tempi rapidi le risorse disponibili evitando ingorghi negli interventi. Per quanto riguarda le minacce volontarie, sia interne che esterne, possono essere assimilate alle minacce imprevedibili gli attacchi terroristici, mentre a quelle prevedibili le occupazioni militari e i colpi di stato.
Allertamento
In questa fase il censimento delle risorse diventa essenziale per riuscire a strutturare la risposta. Ovviamente in questa fase l'informazione raccolta deve essere utilizzata senza mettere a repentaglio coloro che si sono dati disponibili alla collaborazione nella difesa.
Per fare questo è essenziale aver concepito un sistema "sicuro" già dalla sua progettazione. Questo può basare la sua sicurezza sulla massima decentralizzazione dell'informazione che consente di non rendere disponibile a chi ha provocato l'emergenza tutta l'informazione, ma solo alcune parti limitate e di per sé poco significative. Per rendere meno fragile la struttura è importante che ognuno sia in possesso solo dell'informazione a lui indispensabile ma nella quantità minore possibile, non tanto per mantenere il segreto quanto per non dare un motivo ulteriore di attacco a persone che diventino depositarie di una notevole quantità di informazione. Una organizzazione reticolare permette di fare questo pur continuando a consentire un efficace collegamento tra le parti. Tutto al contrario, una organizzazione gerarchica risulta delicata perché colpendo i centri summitali si disarticola tutta la struttura.
Contrasto
Per quanto riguarda il contrasto alle minacce volontarie, alla base della DCNAN, in una gradualità di intervento, ci sono tre tipi di azioni: la non-collaborazione, l'ostruzione e la disobbedienza civile.
Tale gradualità è fondamentale per ridurre al minimo lo sforzo e massimizzare il risultato. Ciò ha due motivi: evitare di sprecare risorse se le cose possono essere ottenute con minori risorse, ed evitare di innalzare il livello del conflitto e di consequenza quello del possibile danno vicendevole, se ciò non è necessario.
La non collaborazione consiste nel rifiuto di fare ciò che viene ordinato di fare (ritenedolo contrario ai principi ritenuti giusti), per cui, ad esempio, se viene ordinato di inviare delle persone in un campo di concentramento, ci si rifiuta, o per lo meno si evita, anche solo di apporre una semplice firma perché ciò avvenga.
La non collaborazione si può realizzare anche ad un livello più "tenue": ad esempio, un oggetto da recapitare con solerzia, può essere inoltrato invece con estrema lentezza, o "perso" per strada. In un'ottica puramente nonviolenta, dal momento che si ricorrerebbe, almeno velatamente, alla falsità, un'azione di questo tipo non sarebbe accettabile; però in una visione più generale, questa ed altre sono tecniche che permettono di "incastrare" il potere, senza d'altra parte portare il potere a reagire, perché fondamentalmente non c'è sufficiente giustificazione alla reazione: se un impiegato perde un foglio ciò può essere anche successo casualmente e non necessariamente per un atto volontario.
Quanto più è ampia la sua forza, la non collaborazione porta all'incepparsi del potere instaurato, perché questo non riesce più ad avere abbastanza forza per controllare il territorio e la popolazione e far fare quello che vuole[74].
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Se la non collaborazione non è sufficiente, il passo successivo nella graduale crescita del contrasto è la cosiddetta "ostruzione" o sabotaggio. Ciò consiste in azioni dirette ad ostacolare oggettivamente l'occupazione[75]. Queste azioni rendono sempre meno praticabile l'occupazione, dando sempre meno motivo a proseguirla. Parallelamente esse comportano un rischio maggiore di ritorsioni sia su chi agisce direttamente che su eventuali ostaggi; limitandosi però al danneggiamento di cose che incide economicamente e non fisicamente sull'avversario, non dà sufficiente giustificazione ad azioni che mettano in pericolo la vita di persone. Molte volte, la ritorsione ad azioni di ostruzione o di sabotaggio aumenta il grado di coscienza del conflitto e porta sempre più persone ad attivarsi nella difesa.
Il passo successivo, che richiede tale maggior grado di coscientizzazione, è la disobbedienza civile con la contemporanea creazione di strutture decisionali parallele, che porta realmente alla manifestazione totale del dissenso[76].
Per le minacce di altro tipo il contrasto ovviamente sarà di genere molto diverso[77] pur potendo richiedere un mobilitazione collettiva[78].
Un altro aspetto legato all'emergenza è quello della evacuazione delle zone interessate alla minaccia. Da un punto di vista organizzativo ciò potrà essere predisposto con piani di evacuazione opportunamente studiati e sperimentati, ma non sono da escludere tutti quegli interventi di adeguamento strutturale che consentono o facilitano una tale eventualità[79].
Interposizione all'esterno
In una ottica di ingerenza umanitaria, per la difesa dei diritti umani o per sostenere emergenze altrui, azioni di contrasto possono svilupparsi fuori dal propri territorio. Il servizio di DCNAN dovrebbe essere anche in grado di coordinare, anche in concorso con organizzazioni straniere o multilaterali, l'intervento di forze di soccorso e di interposizione in contesti esteri.
Attualmente ciò già avviene in situazioni di Protezione Civile, ma si sta realizzando solo in forma indipendente da parte di ONG ed Associazioni per quanto riguarda l'interposizione in attuali zone di conflitto.
Supporto dall'esterno
Analogamente il servizio di DCNAN deve anche essere in grado di stimolare e valorizzare le azioni di supporto provenienti dall'esterno per supportare le popolazioni e i territori colpiti dalla minaccia. Nella fase di emergenza tutte le risorse devono essere utilizzate e, oltre a quelle proprie del sistema, è necessario essere in grado di far convergere e sfruttare anche quelle provenienti dall'esterno come forma di aiuto.
Fase di ripristino
Nel caso la minaccia si concretizzi creando danno, è necessario prevedere strumenti che forniscano informazione ed aiuto alla fase di ripristino per recuperare il prima possibile i danni durante l'emergenza e una volta che la minaccia è superata.
Assistenza ai danneggiati
Le persone colpite nella fase di emergenza avranno bisogno di una assistenza personale, come avviene nel caso di profughi o di terremotati. È necessario organizzare il censimento delle persone in maniera che gli aiuti siano distribuiti subito in maniera corretta, senza sprechi o mancanze. Bisogna che la struttura sia in grado di gestire la logistica dell'installazione e della vita ordinaria dei punti di raccolta e assistenza. Nella fase preventiva, per altro, è importante individuare in anticipo anche al fine di predisporle, le aree che potranno essere utilizzate per l'assistenza ai danneggiati.
Raccolta e distribuzione dell'informazione
L'emergenza crea di solito uno sgretolamento della struttura sociale, e per la sua ricomposizione è necessario raccogliere e ridistribuire informazioni sulle persone[80]. Queste notizie potrebbero derivare dalle informazioni già disponibili per scopi demografici ma dovranno essere trattate e distribuite in maniera diversa, sempre avendo l'attenzione di non diffondere informazioni sensibili.
In tutto questo è importante avere la possibilità di aggiornare le informazioni territoriali , collegate alle modifiche che il territorio subisce in seguito all'emergenza. Questa informazione può essere determinante nell'intervento di urgenza ed è a disposizione solo di chi il territorio lo stava già gestendo in maniera organizzata, avendo raccolto i dati già prima dell'emergenza[81].
Bonifica, restauro e ricostruzione
Questa è la parte di attività che prosegue con lunghi tempi anche dopo l'emergenza. Potrà essere preparata e strutturata in tempi lunghi dopo che l'emergenza è conclusa, ma ciò non toglie che ha bisogno di essere almeno parzialmente attuata anche durante e subito dopo l'emergenza[82].